邓郁松：住房市场发展阶段变化和房地产政策转型

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长研究员邓郁松先生在2018“明德经济论坛”上，比较了中外住房市场发展，对国内房地产政策转型做了分析。

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　　主要国家房地产市场比较

　　房地产，从全球比较角度来看一看有一些共通的东西，中国的房地产市场不是我们所想象中那么特殊，比较的国家、城市、历史时期越多，中国房地产市场的特殊性越少。

　　1963年以来美国新建住房中位数价格总体往上走，2007年次贷危机之后房价有一个回落，大概是30%，但是2013年之后再次超出了危机之前的水平。注意，美国有房产税。

　　1955年以来，日本的住宅价格，三次价格涨幅比较高。印象最深是第三次，从涨幅角度来说恰好是80年代那次价格涨幅，日本的房地产泡沫破裂了，很多人说日本失去20年和房地产有很大关联，但西方的经济史可能有不同答案。

　　所谓价格泡沫破裂之后房价的情况显示，美国和日本大城市的房价在暴涨暴跌。从全国来看，价格虽然有涨有跌，趋势基本一样，但是这个幅度要比大城市小得多。为什么?因为大城市对金融杠杆依赖程度比较大。

　　1991年以来，德国新建住宅价格涨幅情况显示，德国房价比较稳定。都说德国是一个理想模式。德国住房价格的稳定，大体在80年代初到2011年这一段时间。欧债危机之后，德国的住房价格涨幅非常大。因为欧债危机之后欧洲央行大幅度降低了利率。

　　1949年到2015年，英国的住房建设的情况。二次世界大战结束之后，当时所有的西方，现在的发达国家，都面临住房短缺问题。1970年以后是各国住房建设高峰期，都出现了住房新开工面积的峰值，所以会看到英国这老牌的资本主义国家到1970年以后，整个住房新开工套数在持续的稳定的往下走。

　　美国是一个移民国家，人口一直在增长，而且增长很快。即便如此，美国新开工峰值也在1970年前后。在次贷危机之前，由于房价大幅上升，曾经吸引很多新建房建筑。但是在危机之前，新开工的高峰也没有达到70年代的峰值的水平。日本的新开工建设住房峰值，也在1970年前后。为什么这些发达的经济体，都在1970年前后出现了住房新开工套数的峰值?有一个非常共通点，大体上在1970年前后，这些国家户均住房达到1.0套左右。也就是说，由于战后住房短缺加大住房建设快速的发展，到1970年前后，到了一个很重要的转折点，市场开始从以往的供不应求变成供求基本平衡。

　　美国的住房自有率也是在20世纪70年代初到了一个峰值，65左右。到了90年代开始，克林顿任上开始不断通过采取各种措施提高住房自有率。美国梦排在第一位就是有套自己的房子。特别是通过金融支持让低收入群体买房，最高的时候到次贷危机之前的69%。但是一旦利率上涨，整个低收入人群住房被洗劫一空，不仅对房地产市场带来很大冲击，也对金融市场带来很大的冲击。现在最新数据，美国住房自有率不超过64%。

　　美国的情况有些特殊。2006年到2013年间，最高时候，2013年美国95.3%，美国、德国、英国、日本都在60%上下，德国只有46%，而且德国的租赁性住房当中最主要的提供方是私人业主，不是政府，也不是机构。日本的情况非常有意思，1968年日本住房自有率达到60.3%，但是到了2008年也只有61.2%。在1970年前后，户均住房平均1.0套，基本上住房自有率到相对稳定阶段。为什么相对稳定?为什么这些最发达的住房自有率没有办法长期的超过65%?原因在于没有根本解决收入分配差距。只要收入分配差距客观存在，总会有一部分群体没有办法买得起自己的房子。

　　把房地产市场从发展阶段的角度去梳理，可能会更容易发现其中一些共通的东西。1945-1970年前后，整个住房市场为供不应求阶段，市场面临住房供给短缺问题。这个阶段恰好是这些国家住房建设规模最大的时期，增速也最快，也是所谓的黄金30年。这个时期人口和收入的高增长，和价格的高涨幅是结合在一起的。

　　到了70年代中期之后，市场从总量上解决了供不应求的矛盾，市场总量上平衡。所以我们看到越来越多的供给侧提升住房的质量。在这样一个阶段出现一些很重大的变化，原有在五六十年代西方政府曾经大规模建了大量公共住房，但是在60年代后期到70年代开始，很多城市就开始拆除这些保障房，带来很多的社会问题。原本给住房困难的人提供了住房，到最后这房子又拆掉。1985年，特别后期，日本、西班牙、爱尔兰、美国都出现房地产危机，也有房价相对稳定的德国。

　　把整个市场从不同阶段进行梳理之后，在同一个阶段内，一些国家情况是基本类似的。但是在不同阶段，发展特征是不一样的，发展的规律也是不一样的，发展的目标有很大的差异，面对的风险类型也不一样。当我们谈及日本房地产泡沫、美国次贷危机的时候，想想中国的房地产市场大体上相当于发达经济体的哪一个阶段，我们怎么样去做一个更有效的规避。

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　　中国房地产市场所处阶段

　　到目前为止，中国的房地产市场处在什么阶段?

　　在2008年金融危机之后，我们推出了大规模的提振经济计划。 2009年之后，整个经济增速再一次回落。去年整个经济回落比2016年好一点，整体经济回落必然带来人均收入增速回落。2012年，第二产和第三产业GDP占比开始一样，2013第三产业占比超过第二产业。但是和发达的经济体相比我们仍然有很大差距，这个意味着什么?意味着我们开始了新一轮结构的调整过程。新一轮结构的调整意味着什么?一定意味着包括土地、劳动力和金融资源在内的各种要素的重新的配置。2012年中国15-59岁年龄段人口开始绝对减少，所以我们看到整个经济结构的变化。因为劳动者年龄结构的变化，国内这几年在经济增速回落过程中，越来越多企业反映用工成本提高。

　　我们在前期走的是一个工业化城市化道路。当整个第三产业占比越来越高的时候，意味着我们城市产业正在走向一个新的服务业和城市化相结合的新情况，而且至少还会持续15-20年。这是我们面临的新情况。

　　从住房的角度看，目前没有全国的住房普查数据，但是利用2010年人口普查数据和2015年1%抽样调查数据，用以及其他一些类似数据，对整个住房做了一些推算，结果是到2010年整体城镇住人均房套数是0.98套。总体上还是供不应求的。但是到了2015年，按家庭户测算是1.01套，按城市算是1.03套。我们当时测算1.0套时间是在2013年。

　　中国住宅新开工面积到目前为止，峰值出现在2011年。2013年有一个小推升，我们全部开工、新开工面积峰值在2013年。前面谈了很多经济体，在户均住房达到1.0套左右的时候都出现了新开工的峰值，然后开始下降。这两年虽然销售非常好，新开工也有所增长，但仍然没有超过2011年和2013年的水平。我们认为这样的情况是正常的。我们整体户均住房从全国总量来说已经超过了1.0套，解决了短缺的问题，开始进入到总量平衡，区域结构分化矛盾这样的新阶段。如果用全球总体住房情况和当时发展的整体经济做对比，我个人判断，从住房角度来看，中国2017年大体上可能相当于西方经济体在1975-1977年这一阶段的发展水平。

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　　当期房地产市场的主要矛盾

　　到目前为止，我们认为住房市场的矛盾已经发生了重大变化。总量不足的短缺问题解决了，但是区域性和结构性矛盾非常突出。

　　在北京、深圳这样的大城市，整个房价涨幅远远超过收入涨幅。从全国来看，全国平均房价涨幅是低于收入涨幅的，这是比较客观的现实。到目前为止，一二三四线城市的价格涨幅也出现了很大变化。这种区域分化现象不是中国所独有。美国在70年代之后都出现了类似的区域分化问题。区域分化问题的原因在于结构的变化。当处于从第一产业向第二产业转移的这个阶段时，对于所有的群体来说，这几乎都是一个幸福的转移过程。但是当服务业逐渐开始占主导地位之后，不同的区域可能会面临显著差距。

　　因为传统上那些具有高附加值的服务业，更多的会出现在大城市，所以大城市机会更多，收入更多，房价更高。而对于其他许多中小产业城市来说，在它原有的工业转出之后，又找不到能够替代原有工业的行业的话，这个地方就会出现衰退。对美国来说，最明显可能就是铁锈地带，在日本有很多这种小城市。

　　这个背后的深层次原因并不是房地产市场的区域分化，而是区域经济结构的变化，在结构调整过程中出现了巨大分化。中国在未来的十到十五年中，也必须应对这样的一种挑战。

　　基本上，可以有这样一个大的判断：

　　第一，中国住房新开工峰值已经出现，现在整个住房新开工将会进入到一个正常逐步的回落阶段。所谓逐步回落，并不是说没有增长，只是说总的趋势是在往下走。某一年高一点，某一年再下跌，这是很正常的，会有一些短周期。大家现在对高质量发展的要求在显著提高，现在不只是想要拥有一套住房，而是希望住房能够更加宜居。

　　第二，我国整个住房仍然处于高峰期，未来几年还会持续保持，总体来看，我们认为户均住房套数应该会稳中有升。但是我个人认为，我们的住房自有率已经到了一个基本稳定的阶段，未来不大可能有很大增长。国内2010年住房自有率为79%，2015年达到84%。全球范围内，真正住房自有率比较高的国家都是像中国这样的国家。原来房产并不属于个人，因为体制发生变化之后才把房子卖给个人。很多发达国家的情况表明，只要收入问题解决不了，住房自有问题就不会客观。

　　第三，房地产增速也将进入正常回落阶段。总体来说，和以前多年均值相比已经回落，以后可能会出现零增长，甚至个别年份出现负增长也是正常的，这样的阶段属于正常现象。

　　第四，我国正处在新一轮经济结构调整的产业重构的初期，这样一个重构和经济社会变革，会带来很多很多的影响，这是我们真正需要面对的情况。

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　　当前房地产市场问题的原因

　　说到高速发展阶段，我们需要高住房，但是仅有高住房就够吗?显然是不对的。要从住房上去找所有的解决方案的话，最后并不能很理想地解决问题。因为尽管政府能够做到给低收入人群一套住房，但是他之所以买不起房子的根源可能是收入低。如果这个根源不能解决的话，和这个工人相关的一系列社会矛盾就不会从根本上得到解决。

　　所以表面上看很多房地产领域的问题，实际上真正的根源都不在房地产。美国次贷危机之后，很多房子开始大幅拍卖，这对很多经济社会都带来很大的冲击。现在所经历的发展阶段的变化，就是要逐步从以往的数量扩张转到质量的提升。仅仅看房地产住房的发展，要更多地想怎么样和社会经济社区融合发展起来。我们有一个系统目标，才能够很好地避免其他国家在房地产市场发展过程中曾经走过的一些弯路。

　　顺着这样一个逻辑讲下来，既然我国整体发展阶段发生了变化，非常重要一点就是要调整发展目标。从1998年我国深化城镇住房制度改革以来，我们的目标大体上集中在三个方向。

　　第一是加快住房建设，解决住房短缺问题。

　　第二是要发挥房地产业在经济发展中的一个重要的作用。第三是房地产市场的一个平稳健康发展。

　　总体来看，前两个目标得到了很好的实现。虽然现在从总量上解决了短缺问题，但我们面临的是一些区域性和结构性矛盾，是提升质量的问题，是怎么样去避免风险的问题。所以我国房地产发展到了新的阶段，需要调整目标。

　　我个人建议有三个方向：

　　第一，把提升质量作为我们重要的指标，做一些适应性安排;

　　第二，一定要高度重视风险，实际上我们在并不存在大系统性风险的时候，谈了过多的风险问题，但当我们真正面临更多风险的时候，到目前为止，我们可能还没有真正搞清楚自己所面临的风险是什么;

　　第三，一定要特别强调经济社会房地产的协调发展，不能把它割裂开来单独处理。

　　我们原有的目标是为了鼓励住房建设带来的经济增长，所以会看到所有的政策体系都基于怎样有利于更快地建房子这样一个出发点，包括房屋预售制度，是一整套笼子安排。现在我们既然发展变了，我觉得就需要调整相应的政策思路，怎样适应这种高质量发展的要求。我们在十九大也都谈到了住房制度，整个大方向特别重要，我国在现阶段要致力于怎样成为一个现代社会，能够为所有居民提供负担得起，比较宜居的住房，能够实现社会的和谐。

　　没有办法让所有的人都买得起房子。不应该去鼓励一些买不起房子的人去买房子，这会带来很多问题。应提出怎么样能够让包括个人在内的更多主体去提供真正能够让大家稳定居住的房子，这个是要点所在。

　　一定要特别强调，处理好政府与市场关系，尤其要重视处理好政府与市场的关系。西方发达国家，在70年代之前，也更多地是通过政府直接干预市场方式去为居民提供房子。他们曾经建了大量公租房，到今天认识到这么做会有很多问题，会带来整个资源的错配，所以开始调整让政府发挥引导作用，更加强调发挥市场机制作用。我们也要重新思考怎么样去建立政府和市场边界，才能正好完成我们的目标。

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　　未来房地产市场政策趋势解读

　　2016年中央经济工作会议的原话是，目标是既防止房地产泡沫，又防止出现大起大落。

　　第一是一定要高度重视住房金融制度的政策转型。所有出现房地产泡沫的国家和城市，都有一个共同特点，都是在低利率情况下催生房地产泡沫，短期内快速升息刺破泡沫。越是首付比多的国家，这个冲击作用就会越明显。我们从2010年11月份开始降息，2015年连着降了五次，所以所有房地产市场短期的异动，第一位因素一定是住房金融政策，特别是利率政策。如果想让这个市场相对比较平稳的话，住房金融政策一定要非常的平稳。

　　德国物价很稳定是因为德国历史上出现过恶性轰炸，德国央行把控制通胀作为首要目标。通胀稳定了，利率就稳定，利率稳定了就不会带来居民短期购房支付能力的重大变化。但2012年之后德国房价涨得很快，因为要应对欧债危机，欧央行大幅度降低利率。所以第一位是住房政策金融制度。

　　第二是土地规划制度和政策。土地价高是政府垄断结果。经济学上，垄断是价格的决定者。所谓价格的决定者就是说既可以是垄断高价，也可以是垄断低价。北京地卖得越来越少，价格越来越高。一些中小城市，地卖得越来越多，价格越来越低。问题的核心是要根据整体市场的需求情况去调整供需。中国有两个城市做得比较好，重庆和天津。因为重庆和天津的住建部门和土地部门在一起，当发现市场上需求很旺盛的时候，土地可以非常快地供应上。

　　第三是一定要重新思考，用什么样的方式解决低收入人群住房问题。在“十二五”期间，北京、上海、深圳等一线城市的保障房建设规模最大。北京在“十二五”期间整个保障房建设规模大体相当于全部新建住房的70%。现在和2010年相比，北京的房价对于普通人来说变得更有支付能力，还是更没有支付能力了?问题在于商品房供应量越来越少，人口却在增加。那么房价是该涨还是该跌?如果换一种方式，把它作为一个统一市场。比如说这个房子，政府仍然有一部分收入房可以给行动不便的人，对大多数群体能不能做到?我们究竟是要有分割市场，还是统一市场。十八届三中全会上说，建立统一开放竞争有序的现代市场体系，是发挥市场决定性作用的基础。但是在房地产领域，这个市场正在变得越来越分割。越是分割的市场，这个市场压力就越大，越来越高的房价逼得更多的人投向了住房保障。我们也可以看一看新加坡，他们真的是成功案例吗?我们去思考一下，那么小的房子，那么高的房价背后的解决在哪里。而德国恰好是一个统一的市场，有不同的主体，有私人业主，也有政府，也有机构，能在同一个市场去竞争。这非常值得我们去思考。