宏观调控不断加码下 上半年土地财政已缩水50%

　　在宏观调控不断加码的情况下，土地市场不再有此前几年的热闹增长。而这一局面对地方财政乃至经济运行的影响几何，土地市场凉意浓，今年政府土地财政何去何从?实际上，这并不是广州所独有的现象。今年以来，在宏观调控不断加码的情况下，京、沪、广、深这些一线城市以及一些限购比较严格的二线城市土地出让金收入都不甚乐观，不但不能延续前几年的巨额增幅，反倒有所下降。

　　2011年7月20日国土资源部公布的2011年上半年全国住房用地计划执行情况显示，全国住房用地供应计划完成26%，全国保障性安居工程用地计划完成16476.92公顷，与去年(2010年)同期相比增加24%，确保了项目建设用地。

　　另外根据有统计机构数据表示，上半年，全国建设用地供应21.03万公顷，同比增长17.6%。其中，工矿仓储用地、房地产用地和基础设施等用地(包括公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施、特殊用地)分别供应7.98万公顷、7.02万公顷和6.03万公顷，同比分别增加35.3%、4.9%和14.0%，与去年同期相比，房地产用地和其他用地增幅回落明显。分季度看，第二季度供地总量环比增加45.7%，同比增加12.6%，同比增速与去年同期相比下降明显。

　　从结构看，工矿仓储用地占比继续回升。三类用地占土地供应总量的比重分别为38.0%、33.4%和28.6%，工矿仓储用地占比同比提高5.0个百分点，房地产用地占比降低了4.0个百分点，占比降幅较第一季度有所扩大，说明房地产市场调控效应持续作用，房地产用地市场出现调整。从36个重点城市(直辖市、省会城市和计划单列市)情况看，工矿仓储用地供应势头依然强劲。上半年重点城市土地供应总量同比增加6.0%，增幅小于全国平均水平。其中，工矿仓储用地同比增加32.2%，房地产和基础设施用地同比分别减少2.8%和5.1%。

　　上半年，土地出让面积和合同价款分别为14.45万公顷和1.42万亿元，同比分别增加22.8%和21.8%，增幅同比有较大回落。其中，招拍挂出让占土地出让总面积的91.6%，同比提高0.9个百分点。出让和招拍挂出让平均价款分别为982元/平方米和1037元/平方米，同比分别下跌0.8%和1.7%。分季度看，第一季度受供地年底“翘尾”因素的影响，出让和招拍挂出让平均价款同比保持双增，但增幅有所回落，第二季度土地市场出现调整，成交均价也开始下降，出让和招拍挂出让均价环比下跌25.4%和25.7%。房地产用地增幅回落，保障性住房用地供应第二季度发力。房地产用地供应7.02万公顷，同比增加4.9%，去年同期增幅为98.4%，增幅回落明显。

　　从住房用地供应计划执行情况看，上半年住宅用地供应5.74万公顷，同比增加2.0%，全国保障性安居工程用地供应1.65万公顷，与去年同期相比增加了24%。其中，增长最为明显的为公共租赁住房和限价商品房。公租房用地占保障性安居工程用地计划总量的7%，同比增加了约18倍;限价商品房用地占保障性安居工程用地计划量的10%，同比增加了141%。从去年保障性安居工程的供地节奏看，受保障性安居工程建设任务分解和中央补助资金下达时间的影响，第三、第四季度为供地高峰，且目前供地计划执行已经有效满足了全国保障性安居工程建设用地需求。

　　　　一，土地市场寒冷 土地财政缩水

　　数据显示，尽管土地成交面积相较去年并未出现太大下滑，但前8月土地成交金额大滑坡，不足去年全年一半。

　　今年前8月上海土地出让金743.1亿元，仅为去年全年的48.4%。值得注意的是，虽然上海土地出让金出现大幅下降，但是743.1亿元的总收入还是超过了北京、天津、杭州等城市，位列全国第一。从今年前8月京沪广深以及其他7个重点城市的土地出让金收入情况来看，11个城市中，大半数土地出让金收入都较去年同期出现了明显下跌，其中跌幅最多的达四成。调控政策不松反紧的背景下，土地出让金很难在短期内走出下降通道。

　　根据北京市土地整理储备中心的数据，1~8月，北京经营性用地土地出让金收入合计为671.95亿元，比2010年同期下调了6.74%，仅相当于去年全年土地收入的40.9%。值得关注的是，土地出让金的来源构成发生了明显的变化。住宅用地和商业用地均成交33块，其中商办类地块成交额达到了417.04亿，比去年同期上涨了109.9%。住宅类地块成交额仅约204.83亿元，同比下调了62%。

　　北京前8月共成交土地157宗，土地出让金合计约672亿元，同比去年前8月的720.5亿元下降约7%，只相当于2010年全年出让金的四成。另据北京中原地产统计，前8月，商业用地成交金额达到417亿元，同比上涨110%;住宅地块出让金合计约205亿元，同比下调62%

　　中囯指数研究院发布数据，今年上半年，全国130个城市土地出让收入总额为7524亿元，同比下跌5.5%。土地出让收入排名前十的城市中，出现下跌的5个城市全部为一线城市或者发达的二线城市，同比降幅最大的为北京，降48.32%，降幅最小的为上海，降21.97%;而上涨的5个城市均为相对欠发达的二线城市。

　　据对全国130个城市的数据监测显示，2011年1月至今，全国130个城市土地出让金为7524亿元，去年同期土地出让金收入为7875亿元，今年与去年同期相比下跌了5.5%。前十城市上半年的土地出让金总额为3200.28亿元，占今年上半年总土地出让金额的38%。

　　去年全年全国土地出让金高达2.9万亿元，今年上半年土地市场持续冷淡，土地出让收入明显下降。土地出让金额最高的前十个城市中，上海位列第一位，土地出让金额为494.06亿元，同比下降达21.97%。

　　根据《2011年1-6月全国130个城市土地市场交易情报》显示，1-6月全国130个城市共成交土地9511宗，成交土地面积43759万平方米，同比增加24%;其中住宅类用地成交面积16179万平方米，同比减少6%。

　　中指提供的数据显示，1~6月，全国130个城市土地成交溢价率仅为17%，较去年同期减少14个百分点，其中住宅类用地(含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地)溢价率为19%，较去年同期减少18个百分点。受此影响，全国不少重点城市前8月的土地出让金都出现了明显下跌。

　　另据广州市财政局局长张杰明在8月30日向市人大常委会会议报告今年上半年财政预算收支执行情况时透露，上半年广州市国有土地使用权出让收入163.12亿元，同比减收33.75亿元，下降17.14%。《2011年广州市财政预算报告》显示，2011年广州市国有土地使用权出让金收入计划为646.5亿元，比2010年增加190.8亿元。这意味着2011年上半年广州市土地出让金收入仅完成年初提出的全年计划目标的四分之一左右。相比广州，深圳土地出让更是捉襟见肘。

　　　二，土地出让金剧降拖累保障房建设进度

　　比如广州市财政局局长张杰明在2011年8月30日向广州市人大常委会会议报告今年上半年财政预算收支执行情况时透露，上半年，广州市国有土地使用权出让收入163.12亿元，同比减收33.75亿元，下降17.14%。计算可得，今年上半年广州市土地出让金收入仅完成年初提出的全年计划目标的四分之一左右。

　　目前地方政府在中央宏调的压力之下，也在加快保障房建设的力度。按照计划，广州今年需在10月底前筹建8.5万套保障房。截至8月15日，这一任务完成了52.6%。为确保8.5万套的目标按时实现，广州市住房保障办表示要在剩余的60天内务必完成筹建4万套保障房的目标。对于广州市来说，8.5万套的建设任务并不轻松。今年是广州保障房建设历年来开工总量最大、任务最重的一年。而剩下4.03万套、约47.4%的目标任务量需要在短短两个月内完成。这意味着在接下来的两个月，广州每天平均要开建671.6套保障房。

　　目前，今年任务内还有27个保障房项目尚未开工，就项目数量而言，未开工的保障房项目仍占总数的3/4。按照倒排工期计划，所有未开工项目要在9月5日前招标，在10月15日前开标。 实际上，广州的现象并非个例。今年6月，全国保障性安居工程工作会议召开，随后的两个月，全国保障房新开工量猛增，达到380万套，平均每天新增建设6万套。而为了完成任务，近期广州市规划委员会一口气审议通过了四单保障房地块修改规划申请，其中广州保障房两大项目南方钢厂和萝岗中心城保障房项目都被允许增加居住用地和提高容积率，但是未来可能出现配套设施不够用的情形。

　　我认为，如果按照保障房从拿地到规划设计再到报建批准，最后开发，至少需要一年到一年半时间。根本没办法在今年完成开工4万套保障房。因为在赶工期的情况下，有些该走的审查程序会被省略，容易产生一系列后续问题。比如配套不全和绿化及建筑质量等手续问题。例如被称为广州市中心最大保障房项目的南方钢厂保障房项目，因未获环保部门批准提前开工而被广州市环保局勒令停工整改。

　　我认为，广州两个月开工4万套即使开工任务完成，但不代表完成保障房建设任务，因为开工率不代表完工率。况且开工率不能够为市场产生任何实际供应量。一方面，政府为了赶工期而出现的保障房的“大跃进”让人非常担心，一旦为赶工可能影响到保障房质量，甚至出现偷工减料的现象。另外一方面是为完成开工率任务，将出现弄虚作假的现象。其实，按照国务院温总理的规定，今年建1000万套是指保障房建设的完工率，而不是指开工率。所以才发现地方政府纷纷修改的现象。2011年7月份，住建部把保障房完工率改为开工率，从今年9月底前完成时间延迟到今年10月底前。

　　　三，土地财政收入影响地方政府还债务

　　根据中国官方发表的首次针对地方财政收支的全国审计结果，中国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币(合1.65万亿美元)。这个数字大约相当于中国经济的27%，而且显著高于官方公布的中央政府不到国内生产总值(GDP) 20%的债务余额。此项最新审计是迄今有关各省市政府显性债务的最权威估算，它似乎表明，问题虽然很大，但仍处于可控范围。国家审计署指出，一些地方政府将借来的资金非法投资于股市和楼市，同时一些债务逾期未得到偿还，或只是通过借新债还旧债。

　　按规定不得借贷的中国各地方政府，近年设立了创纪录数目的独立融资平台，以绕开相关规则。中国国家审计署表示，全国共有6576家融资平台公司，它们的债务总额为4.971万亿元人民币，但此前估算显示，这些融资平台的债务总负担更接近14万亿元人民币。

　　地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

　　中国地方债务风险的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。首先，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下再次，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方政府集中，中央政府的转移支付政策不到位也对地方债务风险的形成负有一定责任。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。

　　2008年全球金融危机过后，北京方面打开信贷闸门，支持国有控股银行向政府支持的基建项目放贷，最终导致地方政府积累了金额空前的债务。仅在2009年一年，中国就向经济注入了9.6万亿元人民币，此举成功地提振了本来陷入低迷的增长，但令人对许多项目的可行性以及全国各地方政府的债务水平产生严重担忧。此次官方审计证实2009年借贷呈现爆炸式增长，该年未偿还地方债务大增62%。但此次审计也显示，政府从去年起开始遏制这个问题，债务增长大幅放缓至19%。若算上中央政府债务和银行坏债等其它债务，中国的显性债务总负担达到GDP的70%上下。